成效與挑戰(zhàn)共存，攻堅(jiān)和提升并重

——《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施情況中期評(píng)估解讀之三

《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《大氣十條》）是第一次以空氣質(zhì)量目標(biāo)為約束的國(guó)家大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃，《大氣十條》的實(shí)施開(kāi)啟大氣污染防治的新階段，是推動(dòng)我國(guó)空氣質(zhì)量管理從總量控制向環(huán)境質(zhì)量控制轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步。自頒布實(shí)施以來(lái)，全國(guó)城市細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度顯著下降，顯示《大氣十條》方向正確，效果明顯。

發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的歷程表明，空氣質(zhì)量改善的成效主要來(lái)自產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和高效清潔能源使用。我國(guó)近三年P(guān)M2.5濃度下降的決定因素是企業(yè)提標(biāo)改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和燃煤小鍋爐整治等措施。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源革命對(duì)大氣污染削減的貢獻(xiàn)相對(duì)比較低，潛力亟待釋放。

同樣重要的是，大氣重污染的頻繁發(fā)生對(duì)公眾和社會(huì)影響極大，近三年我國(guó)重污染應(yīng)對(duì)體系雖然取得長(zhǎng)足進(jìn)展，但是預(yù)報(bào)預(yù)警和應(yīng)對(duì)能力還不能滿足精細(xì)化防控重污染的管理需求。

《大氣十條》的實(shí)施為我國(guó)在快速發(fā)展過(guò)程中從根本上解決空氣污染打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。全面和嚴(yán)格地落實(shí)《大氣十條》的要求，重點(diǎn)突破大氣污染防治中的重大瓶頸問(wèn)題，以空氣質(zhì)量目標(biāo)倒逼，走環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)、能源和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，大力度地提升科學(xué)技術(shù)支撐和引領(lǐng)能力，是下一階段甚至更長(zhǎng)時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)。

■以北京市為戰(zhàn)略重點(diǎn)，破解大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的瓶頸問(wèn)題

北京是國(guó)家首善之區(qū)，在大氣污染防治方面付出了大量的艱苦努力，取得了突出成效。未來(lái)兩年必須下決心破解北京大氣污染防治中若干難點(diǎn)問(wèn)題，引領(lǐng)全國(guó)大氣污染防治工作。

突破瓶頸的關(guān)鍵之一是北京市針對(duì)重大難題的決心和辦法。首先，冬季重污染大大拉高了全年北京市PM2.5濃度水平，必須采取堅(jiān)決措施應(yīng)對(duì)秋冬季重污染問(wèn)題，重點(diǎn)破解冬季采暖燃煤散燒頑疾，針對(duì)北京城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)以及南四區(qū)（豐臺(tái)、房山、通州、大興），采用煤改電和冬季特別電價(jià)等措施，解決冬季居民采暖問(wèn)題。其次是重點(diǎn)推進(jìn)北京南四區(qū)大氣污染治理工作，精細(xì)化城市管理，嚴(yán)控?fù)P塵污染，基本淘汰南四區(qū)燃煤鍋爐，優(yōu)先啟動(dòng)南四區(qū)民用散煤清潔能源替代工程，盡快完成南四區(qū)污染小企業(yè)退出。另外，北京市雖然在機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治方面在全國(guó)起到了引領(lǐng)作用，但是機(jī)動(dòng)車(chē)保有量大、行駛狀況不佳等問(wèn)題導(dǎo)致機(jī)動(dòng)車(chē)污染排放壓力依然很大，機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治的系統(tǒng)工程亟待提升和完善，需要加快提升北京市機(jī)動(dòng)車(chē)污染排放控制和監(jiān)管能力，建立和完善非道路移動(dòng)源的大氣污染排放控制體系。另外，北京市大氣臭氧污染對(duì)大氣污染的未來(lái)態(tài)勢(shì)影響重大，需要科學(xué)確定北京市VOCs與NOx的協(xié)同減排策略，推進(jìn)PM2.5和臭氧的聯(lián)合控制。

突破瓶頸的另一個(gè)關(guān)鍵是切實(shí)構(gòu)建京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的機(jī)制和運(yùn)行體系。將京津冀大氣污染防治作為京津冀一體化發(fā)展的重要任務(wù)，深入推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。在法律上制定并履行京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律框架和條例，在機(jī)制上形成科學(xué)技術(shù)與決策之間的良性互動(dòng)，在行動(dòng)上著力落實(shí)若干行動(dòng)方案，如嚴(yán)格控制北京周邊傳輸通道上的污染排放，嚴(yán)控周邊地區(qū)高架點(diǎn)源；采取措施切實(shí)降低秋冬季污染源活動(dòng)水平，在京津冀地區(qū)劃定“工業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)區(qū)”；增加對(duì)京津冀地區(qū)天然氣供應(yīng)額度，采用煤改氣、煤改電等方式對(duì)北京周邊傳輸通道地區(qū)的工業(yè)用煤和散煤進(jìn)行替代。

■加大力度釋放產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源革命在大氣污染減排中的潛力

大氣污染防治是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)。隨著大氣污染治理的深入，相對(duì)容易的措施已經(jīng)普遍在實(shí)施，未來(lái)如果需要進(jìn)一步提升大氣質(zhì)量，需要更加強(qiáng)有力地采取各項(xiàng)措施，逐步進(jìn)入攻堅(jiān)階段，治理的投入與成效之間的邊際—效益關(guān)系將逐步顯現(xiàn)，即大氣污染物削減的難度越來(lái)越大，成本也不斷升高。我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵階段，未來(lái)兩年經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整還有很大潛力，能源效率提高和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度也將非常大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源革命也是大氣污染物減排潛力最大的途徑。

在持續(xù)提高煤炭集中清潔高效利用的同時(shí)，積極發(fā)展可再生能源、核電和天然氣，同時(shí)嚴(yán)控新增燃煤量，更大程度地實(shí)現(xiàn)對(duì)煤炭的替代；改進(jìn)終端能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，推廣使用天然氣，將天然氣用于替代工業(yè)、供暖用煤特別是散煤。盡快形成燃煤鍋爐綜合整治對(duì)策。重視整個(gè)區(qū)域的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低高耗能工業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中的比重，防止城市中心區(qū)高耗煤、高污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到郊縣地區(qū)。

農(nóng)村的能源及大氣污染排放問(wèn)題需要高度關(guān)注，冬季農(nóng)村取暖的用能解決方案至關(guān)重要。需要采取切實(shí)有效措施，因地制宜，減少農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部大氣污染物排放，可以考慮選擇秸稈鍋爐、沼氣鍋爐和煤改電等方式，實(shí)行農(nóng)村集中供熱，減少農(nóng)村生活用煤。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村廢棄物綜合利用，減少秸稈露天焚燒。

■采用系統(tǒng)工程的思路，抓緊抓好大氣污染防治中的若干薄弱環(huán)節(jié)

以PM2.5和臭氧為代表的大氣復(fù)合污染防控，標(biāo)志著我國(guó)大氣污染控制進(jìn)入多污染物協(xié)同控制的新階段。《大氣十條》的措施涵蓋了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人民生活的諸多方面，實(shí)施3年來(lái)，一些方面還依然是空氣質(zhì)量改善的薄弱環(huán)節(jié)，有待加強(qiáng)。

首先，需要大力推進(jìn)非電行業(yè)達(dá)標(biāo)排放和超低排放技術(shù)及應(yīng)用。針對(duì)水泥、玻璃、陶瓷等建材行業(yè)，發(fā)展多污染物協(xié)同控制新技術(shù)研發(fā)及示范，開(kāi)展主要污染物達(dá)標(biāo)和超低排放新技術(shù)研發(fā)和工程示范。

其次，盡快啟動(dòng)國(guó)家“清潔柴油機(jī)行動(dòng)計(jì)劃”，重點(diǎn)開(kāi)展柴油機(jī)、非道路、船舶的大氣污染排放控制。在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域同步實(shí)施柴油車(chē)國(guó)Ⅴ排放標(biāo)準(zhǔn)并盡快在全國(guó)推廣。加快制定柴油車(chē)國(guó)Ⅵ排放標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)柴油車(chē)及后處理產(chǎn)品生產(chǎn)一致性與在用符合性檢測(cè)，推進(jìn)車(chē)載測(cè)試、遠(yuǎn)程診斷和遙測(cè)技術(shù)等應(yīng)用；盡快淘汰國(guó)Ⅱ及以前不達(dá)標(biāo)柴油車(chē)，實(shí)施國(guó)Ⅲ和國(guó)Ⅳ不達(dá)標(biāo)的柴油車(chē)技術(shù)升級(jí)和改造。研發(fā)非道路用柴油機(jī)機(jī)內(nèi)與機(jī)外凈化技術(shù)體系，研究和推廣岸電使用、船舶尾氣脫硫脫硝技術(shù)，在重點(diǎn)區(qū)域、核心港口率先實(shí)施船舶排放控制區(qū)措施，進(jìn)行綜合應(yīng)用示范。

另外，亟待以重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)地區(qū)為抓手，加快實(shí)施國(guó)家揮發(fā)性有機(jī)物總量控制。盡快核定重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)行業(yè)的VOCs排放總量和源成分譜，確定三大區(qū)域（京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角）高于NOx減排要求的VOCs減排目標(biāo)。制定有針對(duì)性的重點(diǎn)源VOCs減排技術(shù)方案，建立重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)的VOCs減排核算和監(jiān)管體系。對(duì)具備可監(jiān)測(cè)、可統(tǒng)計(jì)、可考核條件的重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)控制。

■以科技為引領(lǐng)，構(gòu)建精準(zhǔn)治霾技術(shù)體系，提升環(huán)境監(jiān)管能力，支撐長(zhǎng)效空氣質(zhì)量改善

我國(guó)以霾和臭氧為代表的大氣復(fù)合污染具有獨(dú)特的復(fù)雜性，空氣質(zhì)量改善將是一項(xiàng)長(zhǎng)期和艱巨的任務(wù)。必須在把握正確方向的基礎(chǔ)上常抓不懈，繼《大氣十條》之后，需要凝練大氣污染防治科學(xué)技術(shù)的體系和未來(lái)方向，在戰(zhàn)略前瞻的研判和分析基礎(chǔ)上，形成系列的國(guó)家大氣污染防治計(jì)劃，分戰(zhàn)略階段逐步解決大氣污染問(wèn)題。

綠色發(fā)展是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略之一，但是以環(huán)境改善引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)、能源和城鎮(zhèn)化的科技能力亟待加強(qiáng)。我國(guó)應(yīng)以《大氣十條》為契機(jī)，確定環(huán)境優(yōu)先的區(qū)域和城市發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃的法律定位，形成環(huán)境優(yōu)先的發(fā)展規(guī)劃方法，開(kāi)展典型城市群區(qū)域示范，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展矛盾沖突的根本解決。

在環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的部署中，需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，形成研判—決策—實(shí)施—評(píng)估—優(yōu)化的決策支持體系；加強(qiáng)區(qū)域一體化的大氣污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、動(dòng)態(tài)污染源清單和空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)能力建設(shè)；以科技創(chuàng)新引領(lǐng)我國(guó)大氣污染防治進(jìn)入到精準(zhǔn)管理的新階段，注重大氣污染防控的監(jiān)管和執(zhí)法能力建設(shè)，大幅度提升國(guó)家和區(qū)域?qū)用娴谋O(jiān)管和執(zhí)法以及法律經(jīng)濟(jì)政策等方面的保障水平。環(huán)境科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的一項(xiàng)中心工作是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，不斷完善具有國(guó)際視野并緊密結(jié)合我國(guó)實(shí)際的創(chuàng)新性人才培育機(jī)制。（來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)）